近日，农业农村部发布《农村土地经营权流转管理办法（修订草案征求意见稿）》。意见稿提到，农村土地经营权流转不得改变承包土地所有权的性质及其农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，增加对工商企业等社会资本流转取得土地经营权的监管和风险防范将规章名称由《农村土地承包经营权流转管理办法》修改为《农村土地经营权流转管理办法》，目前意见稿正在面向社会公开征求意见，办法自2020年1月1日起正式施行。

　　修改后的规章名称少了“承包”两个字，透露了哪些信息？内容上究竟有何变化？

　　请看如下“关于《农村土地经营权流转管理办法（修订草案征求意见稿）》的说明”共同前瞻新办法规定。

　　明确流转范围

　　对土地承包经营权转让、互换和土地经营权流转（出租、转包、入股或其他方式）作出了明确区分。

　　“土地承包经营权”和“土地经营权”分别成权：

　　新修改的《农村土地承包法》贯彻了“三权分置”理念，专节分别设置“土地承包经营权”和“土地经营权”，对土地承包经营权转让、互换和土地经营权流转（出租、转包、入股或其他方式）作出了明确区分。

　　本次修改稿对于流转范围进行了界定，聚焦于土地经营权流转，流转方式包括出租、入股等，将规章名称由《农村土地承包经营权流转管理办法》修改为《农村土地经营权流转管理办法》。

　　对于土地承包经营权的转让、互换将另行出台管理办法进行规定。

　　增加对工商企业等社会资本流转取得土地经营权的监管和风险防范

　　以法律形式对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权进行规范：新修改的《农村土地承包法》第45条规定，“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的，本集体经济组织可以收取适量管理费用。”

　　在此次征求意见稿中对于工商企业等社会资本流转土地经营权进行了专门的规定，具体包括：

　　增加资格审查规定。明确了工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权应当具有从事农业经营的资质，有适宜的农业经营能力，以及其他应当具备的条件。

　　增加项目审核规定。正面列举明确了社会资本通过流转取得土地经营权应当符合的条件，如经营项目明确、土地用途合法、有风险防范机制、符合当地产业布局、符合当地现代农业发展规划、有利于农业生产安全和生态环境保护等。明确了负面清单，如不得在占用基本农田上挖塘栽树，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

　　增加关于风险防范规定。就土地经营权流转的面积上限作出规定。由于各地差异较大，此次修改稿对是否普遍建立风险保障金制度未作统一规定，但对整村土地经营权流转和500亩以上土地经营权流转等风险较高的项目，强调必须建立风险保障金制度。

　　增加了审查审核机构的规定。明确了县级人民政府应当建立由农业农村、财政、发改、自然资源、环保、市场监督管理等行政主管部门和农村集体经济组织代表、农民代表、农业专家等组成的审查委员会。

　　增加了集体经济组织收取管理费用的规定。明确了集体经济组织收取适量管理费用的条件，如农村集体经济组织提供土地流转管理服务、工商企业等社会资本利用本集体所有的农业基础设施等。规定管理费用收取的数额、支付方式应当由农村集体经济组织、承包方、工商企业等社会资本三方协商确定；管理费用的使用应当依照法定程序经本集体经济组织成员集体决定，用于农田基本建设或者其他公益性支出。

　　关于土地经营权入股

　　在“三权分置”背景下，农民入股的只是一定期限的土地经营权。

　　从理论上说，即使发生破产清算，农民只存在丧失一定期限的经营权的风险，因此规定承包地退回原承包户在法理上已没有必要，也与《破产法》存在冲突。针对防范农民失地风险的问题，实践中产生了优先股、先租后股、回购等方法。考虑到优先股在公司法上已有较成熟的理论探讨，建议将其作为防范入股失地风险的倡导性规定。