长期以来，基层治理困难重重。由于权责匹配难、资源下沉难、乡镇统筹难、县乡协同难、活力激发难等问题，“看得见的管不着、管得着的看不见”“多个大盖帽管不住一顶破草帽”，直接影响着基层治理效能。
去年，浙江衢州启动了一项名为“县乡一体、条抓块统”的改革，并跻身全省唯一综合试点地市，聚焦的正是基层治理体系的系统化重塑。很快，这项改革就上升为省委层面的重大改革任务，还被列为打造“重要窗口”、建设社会主义现代化先行省的13项战略抓手之一。
相比浙江其他地区，衢州经济并不发达，基层治理问题也非最为突出。为何这样一项具有全局性、标志性意义的改革，交由衢州来冲锋陷阵？到底什么是“县乡一体、条抓块统”？一年多来，衢州又如何来破题？最近，记者专门前往当地进行深入采访。
为什么是浙西衢州？
浙江经济社会发达，“成长的烦恼”自然也出现得更早。2016年，浙江从包括综治工作、市场监管、综合执法、便民服务在内的“基层治理四平台”建设入手，与“最多跑一次”改革相融合，目的就是解决转型发展进程中县乡治理体系的深层次问题。
启动之初，浙江就明确，此次改革并非另设机构，而是建立县乡联动、功能集成、扁平高效的协同机制，通过整合县乡条块力量、优化行政资源配置，弥补县乡垂直之间的割裂现状。当时，作为试点先行和率先整体推进的地市，衢州展开了大胆探索，将制度固化优势转化为治理效能，甚至还打出了“中国基层治理最优城市”的招牌，一时间备受关注。
但到了2019年初，当在全省率先完成市县党政机构改革后，进入深水期的衢州，便隐隐感到了困难与艰阻：作为一项系统工程，乡镇管理体制改革如果不跟进，上层改革成果很难落地；同时，县乡改革如果不联动，乡镇赋权赋能也无法落地，基层治理的“最后一公里”便容易成为“断头路”。
由此，“乡镇模块化改革”应运而生，又叫“基层大部制”。简单说，就是把乡镇繁杂的工作归类整合为若干功能模块，不动体制动机制、不变职能强功能，变单兵作战为兵团作战升级，变条块分割为扁平高效，重建机构、重组力量，最大程度为乡镇赋权赋能。
很快，这一实践就引起了省级层面的高度关注。省委书记袁家军亲自为其定名，要求加快构建“县乡一体、条抓块统”高效协同治理格局。在衢州市市长高屹看来，迭代升级后的改革，不仅是完善闭环、打补丁，而是系统性重构，强调顶层设计、协同高效、综合集成，这既是上有所呼，也是下有所应。
何谓“县乡一体、条抓块统”？
那么，什么是“条抓”？什么叫“块统”？又如何来理解“县乡一体”？衢州市委组织部的相关负责人向记者解释，所谓“条抓”，即全面推进职能部门赋能基层、放权基层、服务基层，明确县乡权责界面；而“块统”，则把乡镇做大做强，提高对资源、平台、队伍的统筹协同能力；“县乡一体”，一言概之，就是构建基层治理共同体，乡镇围绕群众转、部门围绕乡镇转、大家围绕基层转。
尽管已有基础，但行百里者半九十，新的改革意味着再次出发。完成顶层系统设计之后，衢州先分解任务，每个县聚焦一个难点突破，最后集成在唯一的“综合试点县”衢江，为全市面上提供经验。而衢江试点中的试点，则放在了廿里镇。
廿里位于衢州南郊，属于全省首批中心镇。这块试验田，所面临的问题颇具代表性。该镇镇长刘俊峰告诉记者，一直以来，应对日渐庞杂的社会事务，镇里早已“不堪重负”。因此，试点刚开始，廿里就着手编制“属地管理”清单，厘清县级部门和乡镇之间的权责边界，今后依单履责、考核、监管和问责。
记者看到，这个清单中，涉及了19个部门67个事项，多为群众堵心、乡镇头疼、部门扯皮的高频事项。当然，清单并非一成不变，而会根据形势变化进行动态调整。至于清单之外的低频事项，倘若乡镇难以处理，衢州也不搞“一刀切”，采取乡镇受理、县乡联办模式即可。
那么，怎么来干？衢江区委副书记罗亭林介绍，为了防止部门间推诿扯皮，区里建立了“一件事”协同办理清单，明确由一个部门领办包办，可以跨部门、跨领域、跨层级，实现乡镇点单、部门报到、限时办结。有了这些机制，恰好为数字化提供用武之地。
“拿群众最关心、最有代表性的农民建房一件事来说，过去要跑多个部门、跑很多次，现在农业农村局牵头协调各部门，建立农民建房需求数据库和房地信息系统，原来7个步骤缩减为3个步骤，办理时长从3到6个月，缩短到7至15天。”刘俊峰深有感触道。
据了解，以“属地管理”事项清单为切入点，衢州梳理编制镇街权力清单142项、政务服务事项清单586项、“属地管理”事项清单68项，逐项明确县级部门和镇街的工作责任、协同机制、履职流程，通过依单考核、依单监管、依单问责，实现部门职能归位、重心下移，乡镇减负增效。
如今，除了农民建房服务监管“一件事”外，衢州还筛选出城区机动车违停治理、城镇燃气管理、校外周边安全防控、扬尘处置、固体废物处置等17项共性目录清单，聚焦“小切口”，破解治理“大难题”。
如何系统性重塑？
球川是常山县的经济大镇，对于“小马拉大车”，该镇镇长鲍晓晖深有体会：“以前，小餐饮油烟、无证占道经营等，乡镇看得见却管不了，得由市场监管、综合执法等不同派驻部门的执法人员现场处罚，周期长、效率低、多头执法、重复执法问题突出。而且不同乡镇之间，忙闲不均。”
“大综合一体化”行政执法改革是“县乡一体、条抓块统”整体智治的重要内容。常山的一项调研数据显示，过去，全县4754项行政执法事项中，综合行政执法事项占比不到14％，其他均散落在24个部门里；这些部门虽手握职权，可近3年中，竟然有9个从未办理过一起案件。
起初，常山并未跻身行政执法改革的省级试点，但现实痛点倒逼县里超前谋划、抓住机遇，最终成功入围。为此，常山专门梳理出1367项执法事项，划转至县综合行政执法局，并且将全县分为7个区域，通过赋权乡镇事项，探索“一支队伍管执法”。
球川镇的综合行政执法队就由17名队员和5名辅助人员构成。队员中，5人来自县综合行政执法局、4人来自县市场监督管理局，还有4人是乡镇有执法证干部，剩余的来自其他部门，除了满足自身执法需求，还辐射周边白石、同弓两个乡镇。
“行政执法权赋权乡镇后，乡镇就能直接执法，效率可以显著提升。”在常山县委常委、组织部部长陈翊看来，“大综合一体化”并非简单权限下移、人员增配，而是真正通过县乡统筹、条块联动，变“跨级执法”为“属地执法”，让治理顽疾发现在早、处置在小，“其实，现实问题往往无法一个部门解决，由一支队伍来管，这就是协同作战。”
执法也好，审批也罢，“一件事”处置最终还是要靠人。派驻干部下容易，事项权限放也不难，但怎么真正沉下去，让乡镇接得住、接得好、管得了？这才是关键所在。对此，衢州重构乡镇职能体系和管理考评体系。
构架上，衢州打破原有条线、科室之间的壁垒，采取模块化，实行牵头人负责制，并且发挥乡镇综合信息指挥室功能。如同一个个“作战中心”，集合了数字化平台和各村网格员队伍，进行联动指挥、快速反应。
如何考评？衢州则建立立体化体系：首先，赋予乡镇党委对派驻干部的指挥协调权、考核管理权、推荐提名权、反向否决权；其次，乡镇班子、编外人员、派驻干部均采取“岗位赋分＋模块评分＋组团积分＋专班计分”，该“四维考核”结果与干部评优评先、奖金分配直接挂钩；最后，部门乡镇之间“双向考核”，为乡镇“块统”提供抓手，为部门协同提供保障。
县乡权责清晰了，各大平台集成了，一张巨大的智网得以织就：依托浙江政府服务网、“村情通”“邻礼通”“政企通”等数字化系统，衢州构建起庞大的线上线下整体智治网络，大大提升了行政办事效率和服务水平。而以实绩论英雄的导向树立，也真正激发了干部潜能，盘活了人力资源。
衢州市委书记汤飞帆表示，“县乡一体、条抓块统”是数字化改革的重要组成部分，接下来，衢州仍将以事项为切入口，抓实业务拆解，加强工作协同，强化实战运用，通过数字赋能、技术倒逼，实现流程再造、制度重塑，真正做实基层治理“一件事”改革，做到“好用、易用、管用”，将其打造成数字化改革的标志性工程。
