徐霞客镇政务服务中心办事大厅综合窗口。

　　徐霞客镇综合执法局综合执法中队。

　　二〇一二年十月，徐霞客镇机关中层职位“清零竞岗”现场。

　　核心提示

　　当前，受行政管理体制制约，乡镇一级政府普遍存在权小能弱问题，严重制约了乡镇治理水平。今年6月，中办、国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出要加强乡镇政府公共服务职能，使乡镇成为为农服务的龙头。

　　9月6日，江苏省委编办召开新闻座谈会，宣布将在全省760多个乡镇、490多个街道，推广江阴市徐霞客镇“1+4”治理模式，这意味着江苏乡镇治理体系和治理能力将迎来全面升级。那么，徐霞客镇治理模式的核心理念是什么？改革的重点难点在哪？如何破解当下乡镇治理的各种困境？请看本报记者的采访报道。

　　“1+4”治理模式，核心内容是什么

　　江阴市徐霞客镇，南邻无锡，北接江阴市区，下辖21个村社，常住人口18万人，城市化率达70%，是江阴市区域面积最大、人口最多的经济强镇。

　　徐霞客镇因是明代地理学家、旅行家徐霞客的故乡而得名。2010年4月，该镇被选为全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇，从此踏上了大刀阔斧的自我革新之路。2018年，该镇实施的“‘1+4’治理模式”荣获“长三角城市治理优秀案例奖”和“社会治理创新最佳案例”；2019年，入选中组部组织编写的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，在改革发展稳定中攻坚克难案例》丛书，成为全党“不忘初心、牢记使命”主题教育案例和全国领导干部教育培训案例。

　　“1+4”治理模式，“1”是加强党的全面领导，“4”是审批服务一窗口、综合执法一队伍、镇村治理一张网、指挥调度一中心。江苏省委组织部副部长、省委编办主任俞军评价说，“徐霞客镇是基层治理的一个成功模板，体现了简约、便民、阳光、高效的治理模式。”

　　众所周知，传统乡镇管理模式有“七站八所”,都是县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构，因行政碎片化，造成政府效率低、群众办事难。“随着我国城市化进程的加速，一些乡镇人口集聚、经济实力增强，乡镇政府‘责任如西瓜、权限如芝麻’，‘车大马小’的问题凸显，管理服务很难跟得上。”江苏省委编办相关负责人介绍说。

　　“1+4”治理模式的核心理念，用两个字来概括，那就是“集成”。在党建这个“1”的统领下，传统的行政壁垒被打破，镇政府执政资源经科学配置和整合重组，享有规划建设、产业发展、城市管理等部分县级管理权限，并将所有服务窗口集中到便民服务大厅“一站式”高效办理；镇综合执法局代表镇政府统一履行上级政府赋予的行政执法权；将条线设立的20多个各类网格在镇内整合为1个综合网格，实现社会管理、公共服务“一网打尽”；整合数字城管、12345、综治、安监等部门专网数据，组建综合管理服务指挥中心，为城镇运行和应急事件处理提供决策辅助。

　　徐霞客镇的居民对乡镇行政体制改革感受最深。以前，办出入境证照、公积金提取、市民卡等都要去几十公里外的江阴市区，有时要跑一整天，现在在家门口就能搞定；镇上的企业办理户外广告审批，按照以往的审批流程，一般需要1个多月，现在1个工作日就能办好；1000多名“网格信息员”24小时无死角地监督着全镇，一旦发现网格内发生环保、安监、城管等问题第一时间上报，执法队可迅速做出应对处理。

　　“1+4”治理模式，经历怎样的阵痛

　　改革是一场蝶变的过程，有新生必然有阵痛。行政管理体制改革牵一发而动全身，阵痛更为剧烈。

　　“‘1+4’基层治理模式，是我们多年来在改革过程中，不断探索、不断调整、不断完善、逐步总结形成的。”徐霞客镇党委书记叶韩清对此深有感触。

　　2012年10月，徐霞客镇行政管理体制改革正式启动，在承接上级放权之前，必须先行调整组织机构。一开始，镇领导班子压力很大，顾虑重重，因为牵涉到机构重组减员分流，势必会得罪人，“人事调整大动干戈，会不会遭到反弹？”

　　改革前，徐霞客镇有33个各类机构，经过重组，整合成“两办六局一中心”9个职能机构。其中，政务服务中心和综合执法局专为群众服务，老百姓和企业办事无须再和其他机构打交道。机构重组的同时，人事如何调整？叶韩清给出的方案是：所有中层干部职务清零，重新竞岗，为了减少改革阻力，降级人员待遇保留。尽管如此，真正实施时仍有来自各方的压力，叶韩清顶住了，最终有11名干部被降级。“改革需要有刀刃向内的勇气。岗位的激烈竞争，树立的是有为才有位的用人导向。” 省委编办相关负责人说，以前，乡镇一级基层干部队伍竞争意识、危机意识不足，在改革中这方面得到了强化，队伍更加高效、更具活力。

　　“审批服务一窗口”也曾经历了两次转型。改革之初，徐霞客镇成立政务服务中心，工商、计生、社保、民政等部门开设服务专窗。运行一段时间后，发现群众办事虽然不用再“跑断腿”，但窗口存在“冷热不均”现象，有的窗口要排队大半天，有的窗口一天都没人来办事，群众还是有意见。为此，徐霞客镇首创“一窗通办”模式，2016年11月，政务服务中心的26个专业窗口整合缩减为14个不分领域的综合窗口，每个窗口都可以办理所有下放权限的事项。窗口少了近一半，效率却大大提高，数据显示，群众办事排队时长平均缩短30%。

　　此外，上级放权，镇里能否承接好也是问题，需要根据现实情况不断做出调整。2014年2月，江苏省委办公厅、省政府办公厅联合发文，梳理出700多项“赋权清单”，徐霞客镇政务服务中心和综合执法局在实际操作中，均发现一些专业性太强的审批权限无法承接，主动要求上交。比如“幼儿园开办许可”权限，牵涉到规划、消防、公安等多个部门，镇政务服务中心经过慎重考虑，感到难以承载，和上级沟通时就“拒接”了这一权限。

　　“1+4”治理模式，如何由“盆景”到“风景”

　　在俞军看来，推进基层治理体系和治理能力现代化，必须在乡镇街道层面进行体制改革。“中办、国办印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出要推进‘放管服’改革和‘最多跑一次’改革向基层延伸，整合乡镇和县级部门派驻乡镇机构承担的职能相近、职责交叉工作事项，建立集综合治理、市场监管、综合执法、公共服务等于一体的统一平台。”

　　2017年7月，江苏省48个经济发达镇推行徐霞客镇样板。仅仅2年以后，也就是2019年9月，在全省760多个乡镇、490多个街道全面推广这一乡镇基层治理模式，这意味着江苏乡镇行政体制改革将由点上的“盆景”成为美丽的“风景”。

　　南京大学教授李永刚将这一模式形容为“一枚公章管审批、一支队伍管执法、一张网络管服务、一个平台管信用”，他评价说，“实用性、操作性强，具有很高的推广价值。”

　　一组最新数据显示，这一模式让基层公共服务更加便民高效的同时，行政运行成本更加节约。据统计，平均每个改革镇增加了700项左右的管理权限，但是镇职能机构数平均减少约75%。“从一开始的摸着石头过河，到现在努力方向明确，成就感满满，我们基层是越改越有干劲！” 叶韩清说。

　　记者了解到，先行推广“1+4”模式的48个经济发达镇，在基本框架下努力挖掘自身潜力，有很多个性化亮点值得借鉴。如吴江区平望镇建设“线上线下、虚实一体”全天候审批服务平台，全镇395项审批服务事项有313项可以“不见面审批”，让数据多跑路，群众少跑腿；宜兴市官林镇，通过政府购买服务，建立第三方专家库，实施联动执法，有效解决了执法力量不充足、不专业的问题。

　　省委编办相关负责人说，“全面推广不是简单复制，各乡镇街道还是要因地制宜、鼓励创新。一些规模小、人口少的农业镇，不一定要建规模宏大的服务中心，有的乡镇常住人口少，可能要在区划调整之后才能借鉴这个模式，形成集约效应。”